❶ 신재생에너지 지원제도 개요
글로벌 기후변화 대응과 에너지 공급 다변화 측면에서 신재생 전원을 확대하고자 노력하고 있으나 신재생에너지는 기존 화석연료를 대체하기에 경제성·기술성·수용성 부족 등 여러 한계가 존재한다. 따라서 많은 국가들에서 신재생에너지 지원제도를 마련해 정책적으로 가격, 투자, 기술개발과 관련한 불확실성을 제거하고 신재생 전력 확대를 지원할 뿐만 아니라 독립적인 시장기반(Independent Market-based)을 마련하기 위해 노력하고 있다.
신재생에너지 지원제도의 종류는 크게 가격지원제도, 세금지원제도, 금융 및 기타 지원제도로 구분할 수 있다.
첫 번째, 가격지원제도는 가격 보조를 통해 확실한 수익을 보장하거나 가격 헷지(hedge) 기능 등을 제공해 신재생 전력의 확대를 지원하는 제도다.
두 번째, 세금지원제도는 신재생 관련 세금 감면 또는 세액 공제 혜택을 통해 신재생 사업의 수익성을 높이는 지원 방식이다.
세 번째, 금융 지원제도는 금융비용을 절감할 수 있도록 지원해 투자를 유인하는 방식이며 그 외, 보조금, 행정 절차 간소화, 편의성 증대 등의 기타 지원 방식이 있다.
❷ 신재생에너지 지원제도 운영 현황
가. 글로벌 현황
전 세계 143개(2019년 기준) 국가가 신재생 보급목표를 수립하고 신재생에너지 지원제도를 운영하고 있다. 전 세계에서 가장 보편적으로 활용되고 있는 제도는 가격지원제도 중 발전차액지원제도(Feed in Tariff, FIT)로 113개 국가에서 채택 중이다. 한국에서 채택하고 있는 재생에너지 의무할당제(Renewable energy Portfolio Standard, RPS)는 34개 국가에서 채택하고 있다.
신재생에너지 지원제도의 최근 트렌드를 살펴보면, 경쟁 입찰을 통해 기준가격을 결정하는 경매 방식이 크게 확대되고 있다. 2009년 21개국에서 2019년 109개 국가로 확대됐으며 경제성을 확보한 태양광과 풍력 전원을 중심으로 경매제도가 도입되고 있다. 글로벌 신재생 경매용량이 2015년 약 14GW에서 2019년 약 62GW로 4배 이상 증가했고 2019년까지 누적용량으로 약 244GW를 기록했으며 이중 태양광과 풍력이 90% 이상을 차지했다.
최근에는 전 세계 신재생에너지 시장의 중심이 중국과 인도 등 아시아 지역으로 이동하면서 아시아 지역의 경매시장이 큰 폭으로 확대되고 있는 실정이다.
나. 주요국 현황
주요국들의 신재생에너지 지원제도는 대부분 가격 지원제도와 세금, 금융, 기타 지원제도를 병행해 활용하고 있으며 최근에는 시장 경쟁체제를 기반으로 운영하고 있는 추세다. 주요국별로 살펴보면, 영국은 최근 FIT제도를 폐지하고 SEG(Smart Export Guarantee), CfD(Contract for Difference)를 혼용하는 등 시장 경쟁체계와 더불어 지능적이고 효율적인 전력시장을 구축하는 방향으로 진행하고 있다. 미국은 주별로 독립적인 지원 프로그램을 운영 중이나 RPS제도와 세제 혜택을 중심으로 재생에너지를 확대해 나가고 있는 실정이다. 독일과 프랑스는 FIT, FIP, 직접거래 제도, 경매제도 등을 혼합 운영하는 등 시장 경쟁체제를 기반으로 운영 중에 있으며 일본은 최근 재생에너지 설비가 급격하게 증가하자 FIT제도를 FIP제도로 대체했다.
❸ 주요국 신재생에너지 지원제도 변화과정
가. 개요
주요국의 신재생에너지 지원제도는 초기 정부의 가격 지원정책이 중심을 이루지만, 이후 기술개발과 비용하락에 따라 재생에너지 경쟁력이 증가하면서 정부 지원을 축소하고 시장 기반형 정책으로 전환하는 형태를 보이고 있다. 재생에너지 확대 동인은 과거 두차례 석유 파동과 원전 사고를 계기로 에너지 공급 다변화 측면에서 진행됐으나 2000년대 이후 기후변화 대응 측면에서 더욱 강한 동인을 가진다. 최근에는 RE100, ESG, 탄소국경세 등 경제적인 측면에서 재생에너지 확대 필요성이 더욱 증대되고 있는 상황이다.
나. 영국
영국의 가격 지원제도로 1990년 영국은 전력산업 구조개편 및 에너지 공급 다변화 측면에서 원자력과 재생에너지 도입 활성을 위해 비화석연료 의무화제도(Non-Fossil Fuel Obligation, NFFO)를 도입한다. NFFO제도는 정부가 일정 기간 동안 가격을 보장하면서 지역의 전력 판매 사업자에게 원자력이나 신재생 전력을 구매하도록 강제하는 제도다. 이후 국제적 환경 규제가 강화됨에 따라 재생에너지 산업을 활성화하기 위해 기존 제도를 보완해 2000년 신재생에너지 의무비율할당제도(Renewable Obligation, RO)를 도입했다. RO제도는 RPS제도와 동일한 제도로 전력 판매사업자에게 전력 판매량의 일정 비율을 신재생 전력으로 공급하는 것을 의무화하고 신재생에너지 공급인증서(Renewable Obligation Certificates, ROC)를 발급했다. 영국 정부는 풍부한 재생에너지 자원에도 불구하고 신재생 확대가 다른 유럽 국가들에 비해 상대적으로 저조한 설비투자 활성화를 위해 2010년 5MW 미만의 재생에너지 설비(태양광, 풍력, 수력, 열병합 등)에 대해 FIT제도를 시행했다. FIT제도를 통해 재생에너지 확대를 크게 견인했으나 재정적 부담이 지속적으로 증가한 반면 기술개발에 따른 재생에너지 비용은 크게 하락했다. 이에 따라서 2014년 전력시장 개혁의 일환으로 CfD제도를 도입하고 더불어 경쟁 입찰을 활용해 기준가격을 결정하도록 규정하는 등 전반적인 보조금 관리 강화와 시장 경쟁 체계를 도입했다. 2019년에는 소규모 시장의 성숙과 기술발전에 따른 비용 하락 등을 고려해 FIT제도를 폐지하고 스마트 미터기 설치 및 계량을 의무화하고 25만 가구 이상의 전력 수요를 보유한 전력 판매회사에 구입을 의무화하는 SEG제도를 도입해 현재까지 운영 중에 있다.
영국의 주요 세금 지원제도로는 R&D소득공제 제도(Research and Development tax relief)와 기후변화부담금(Climate Change Levy) 면세 혜택 등이 있다. R&D소득공제 제도는 재생에너지 R&D 지출에 일정액을 과세 대상소득에서 비용으로 감면하는 세액 공제 제도다. 중소기업은 R&D 지출이 230%(2015년 4월 이전 225%), 대기업은 11% 세액 공제 혜택을 제공했다. 기후변화 부담금은 산업·농업·정부 부문의 연료 소비에 부과하는 세금으로 재생에너지에 대해서는 면세 혜택을 제공하고 일부 부과금을 재생에너지 연구개발에 지원했다. 영국의 금융 지원제도로는 재생에너지 기업 탄소기금 제도(Carbon Trust Incubator Programme & Carbon Trust R&D Open Call Scheme)가 있다. 재생에너지 기업의 기술개발과 상업화를 위한 비용을 지원하는 프로그램으로 기술 상업화 과정에서 성공 조건의 무상자금(25만 파운드 상한)을 지원하는 제도다.
기타 지원제도로는 태양광 판넬, 히트펌프, 바이오매스 보일러 등 재생 열에너지 생산 설비 설치비용 일부를 보조금으로 지원하는 재생 열에너지 보조금(Renewable Heat Incentive), 일정 비율의 수송 연료를 재생에너지원으로 얻도록 규정하는 재생 수송연료 의무제도(Renewable Transport Fuel Obligation), 재생에너지 기술개발 촉진을 위해 지원되는 기금인 신기회기금(New Opportunities Fund), 20MW 이상 해상풍력 설비비용을 최대 40%까지 지원하는 해상풍력 자본보조금(Offshore Wind Capital Grants) 등이 있다. 또한 자국 내 산업을 보호하기 위한 조치로 2013년 저가 중국산 부품에 대응해 최소한의 수입가격을 공시한 최소수입가격 조치를 취한 바 있다.
다. 미국
미국의 가격지원제도로는 1983년 아이오와주에서 처음으로 RPS제도가 도입된 이후 점차 다른 주(州)로 확대됐으며 현재까지 활발하게 운영되고 있다. 2019년 기준 30개주와 DC에서 시행하고 있으며 발전비중 목표, 발전원, 인증서 가중치 등을 각 주별로 재생에너지 활용 여력에 따라 수립해 운영 중에 있다. 과거 RPS제도가 신규 재생에너지 설비 증가를 크게 견인했으나 최근에는 넷미터링(Net Metering)과 세금혜택 중심의 지원 정책으로 신규 설비 중 RPS 설비비중이 상대적으로 감소하고 있다. 2008년부터는 캘리포니아州와 일부 州에서 유럽의 성공 사례들을 참고한 뒤 FIT제도를 추가 도입해 운영하고 있다.
미국의 핵심 지원정책인 세금지원제도는 대표적으로 생산세액공제(Production Tax Credit, PTC)와 투자세액공제 (Investment Tax Credit, ITC) 제도가 있다. PTC는 1992년부터 개시되어 150kW 이상의 풍력, 바이오매스, 수력, 지열, 해양 등 발전설비에 단위 전력 생산량 당 일정금액을 상한선 없이 10년간 세액공제를 제공하는 제도다. 2001년 종료 예정이었으나 경제회복과 재생에너지 확대를 목적으로 현재까지 지속적으로 연장되고 있는 실정이다. PTC로 풍력발전의 투자비가 2011년부터 2018년까지 50% 이상 하락하고 2018년 민간투자비가 약 4,330억 달러에 이르는 등 풍력산업 발전에 기여한 것으로 평가된다. 실제 PTC 연장 및 소멸 이슈에 따라 신규 풍력 설비 규모의 변동성은 크게 나타난다.
ITC는 재생에너지 설비 및 기술 투자비에 대해 일정 비율을 세액 공제해주는 제도로 태양에너지, 풍력, 지열, 열병합, 연료전지 시설 등을 대상으로 하며 기관 경과에 따라 세액 공제 비율을 단계적으로 축소했다. ITC 시행 이후 2017년까지 태양광 설비가 연평균 76% 성장해 RPS와 함께 태양광 산업 성장을 견인한 것으로 평가되고 있다. 미국 내 기업들의 법인세율이 높아 세제 혜택을 활용하기 위해 글로벌 기업들의 참여가 활발하게 이루어지고 있다. 바이든 정부 출범 이후 PTC와 ITC를 연장하는 법안을 제출하는 등 향후에도 지속적으로 재생에너지 확대에 중요한 역할을 담당할 것으로 전망된다.
세금자산화제도(Tax equity)는 재생에너지 투자 시 기업의 자산으로 인정해주는 제도로 세금 혜택을 통해 투자자를 유치하고 있다. 미국에서 가장 비중 높은 투자방식인 Asset finance 활성화에 기여했으며 현재 많은 재생에너지 프로젝트가 세금 자산화 제도를 통해 자본비용의 상당 비중을 조달하고 있는 상황이다. 이외 세금지원제도로 감가상각을 빠르게 진행시켜 법인세 절감 효과를 지원하는 가속상각법(Modified Accelerated Cost-Recovery System, MACRS), 고정자산 취득 첫해 감가상각 대상금액을 100% 전액 상각 비용화하는 일시상각제도(Bonus Depreciation) 등이 있다.
미국의 주요 금융 지원제도로는 민간 금융기관으로부터 대출이 어려운 재생에너지 혁신 기술개발에 지원되는 대출 보증 프로그램(The Department of Energy’s Loan Guarantee Program)과 부동산 소유주들에게 재생에너지 설치비용을 대출해주고 대출금을 재산세에 합산해 장기 상환할 수 있도록 지원해 주는 재생에너지 설치비 장기 상환 프로그램(Property Assessed Clean Energy, PACE) 등이 있다.
기타 지원제도로는 소규모 재생에너지 발전설비를 이용해 자가소비하고 남은 잉여 전력을 전력회사에 판매한 뒤 이를 상계하는 넷미터링(Net Metering), 해상풍력 확대를 위해 연방 정부 소유 연안을 임대 제공하고 사업을 지원하는 해상풍력 계획입지제도, 자국 내 산업 보호를 목적으로 수입 물량에 대해 관세를 부과하는 세이프가드 관세 등이 있다.
라. 독일
독일은 두 차례 석유파동과 체르노빌 원전 사고를 계기로 탈원전 및 재생에너지 확대 필요성이 증가함에 따라 1991년 지역단위 FIT제도를 세계 최초로 도입했다. 이후 2000년 재생에너지법(Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG)을 제정해 전국 단위로 확대 및 실시하게 된다. FIT제도 시행 이후 재생에너지 설비가 크게 증가했으나 정부의 재정부담과 전기요금 부담이 지속적으로 증가하자 2014년 재생에너지법(EEG 2.0) 개정을 통해 FIT 지원금을 축소하고 기존의 일부 EEG 부담금 면제를 단계적으로 폐지했다. 또한 시장에서 전력을 판매하고 일정부문 보조금을 지급하는 FIP 제도를 도입해 재생에너지 경쟁력을 확보하고자 했다. 이후 일정 규모 이상 설비에 직접거래제도(Direct Marketing) 제도와 경매입찰 제도를 도입하는 등 시장 경쟁체제 정책으로 점차 전환하여 운영 중에 있다.
독일의 금융 지원제도로는 정부 소유 은행인 KfW(Kreditanstalt für Wiederaufbau)가 운영하는 재생에너지 금융지원 프로그램(KfW Renewable Energy Program)이 있다. 총 세가지 지원방식으로 구성된다. 첫 번째는 풍력, 수력, 지열, 바이오, 열병합 등 재생에너지 설비 투자비용에 고정 저금리로 장기 신용대출을 지원하는 프로그램이 있다. 최대 20년간 프로젝트 당 5,000만 유로 이하의 투자비용을 지원한다. 두 번째로는 대규모 재생에너지 열 생산 시설에 장기 신용대출 및 보조금을 지원하는 프로그램으로 1,000만 유로 이하의 투자비용을 지원한다. 세 번째로는 30kW 이하 주택용 태양광 발전 설비와 연계해 설치되는 ESS에 설치비용 30%를 보조금으로 지원하고 나머지 비용을 저금리 대출을 지원하는 프로그램이 있다.
독일의 주요 기타 지원제도로는 재생에너지 및 에너지 효율 향상에 관련한 기술개발을 지원하는 에너지 연구 프로그램(Energy Research Program), 노후화된 재생에너지 설비를 최신 설비로 교체하도록 보조금을 지원하거나 교체 시 금융 상환조건 개선, 경매 시 우대 조건을 제공하는 리파워링 인센티브 제도 등이 있다.
마. 프랑스
프랑스는 2001년부터 재생에너지 확대를 지원하기 위해 FIT제도를 도입했으며 지속적인 개편을 통해 운영하고 있다. 프랑스 국영 유틸리티 회사인 EDF에서 재생에너지 발전 전력에 대해 15년에서 최대 20년간 고정가격으로 매입하는 약정을 체결해 지원했다. 이후 2010년대 들어 재생에너지 공급 과잉 문제와 설비비용 하락을 고려해 2013년부터 FIT 보조금을 약 2~4.4%씩 축소했다. 2015년 파리협정(Paris agreement) 체결과 함께 기후변화 대응과 에너지 전환을 위해 에너지전 환법(Energy Transition Act)을 제정하고 500kW이상 설비에 FIP제도를 추가 도입했다. 2017년부터는 일부 전원과 용량에 경매제도를 추가 도입했으며 3년간 6개월 간격으로 회당 500MW씩 경매를 실시했다. 이후 현재까지 FIT, FIP, 경매제도를 재생에너지 원별 및 용량에 따라 혼합 운영해오고 있다.
프랑스의 세금 지원제도는 주택용 재생에너지 설비 투자와 기술개발 비용에 대한 세금감면 제도를 운영하고 있다. 주요 제도로는 태양광, 풍력, 수력, 바이오매스 등 재생에너지 설비를 거주지에 설치하는 경우 투자금액에 대한 일정 비율을 소득세에서 감면해주는 에너지 전환 세액공제 제도(The Energy Transition Tax Credit)가 있다. 태양에너지 의 경우 설비비용의 11%, 이외 재생에너지 설비비용의 32%를 감면했다. 그 외 세금지원제도로는 재생에너지 기술개발에 기여하는 일부 산업(금속공학, 화학 등)을 대상으로 기술 개발 투자와 관련해 발생하는 세금을 완전 면제하는 투자 세액 감면제도(Investment Tax Cut), 자가 소비용 태양광 설비 설치 시 소매전력요금에 부과되는 재생에너지 부담금 면제 제도, 태양에너지 프로젝트가 있는 건물 및 토지에 관한 재산세 면제 혜택 등이 있다.
주요 금융 지원제도로는 녹색혁신 펀딩 프로그램(Green Innovation Funding Program)과 무이자 에코 대출이 있다. 녹색혁신 펀딩 프로그램은 재생에너지, 녹색 화학, 스마트 그리드, 친환경 자동차 등 4억 5,000만 유로의 보조금을 지급하고 9억 유로의 저금리 대출을 지원한다. 무이자 에코 대출은 재생에너지 설비 투자에 최대 3만 유로를 무이자 대출로 지원한다. 기타 지원제도로는 해상 풍력의 기술개발을 위해 해상풍력 설비 및 기술 연구개발에 13억 유로 이상을 지원하는 해상풍력 기술개발 지원금, 국방부와 국영철도 회사에서 재생에너지 관련 토지를 제공하는 지원 정책 등이 있다.
바. 일본
일본은 가격지원제도로 1992년 FIT를 도입했으나 재생에너지 확대 효과가 크지 않자 2003년부터 RPS제도를 도입했다. 그러나 RPS 도입 이후 경쟁력이 낮은 재생에너지원에 대한 보호가 어렵고 발전원간 경쟁을 저해하는 등 부작용이 대두돼 2012년 종료하고 제2차 교토의정서 기간 시작과 함께 FIT제도를 재도입해 현재까지 운영 중이다. FIT 제도 도입 이후 보 조금 정책과 더불어 기술개발에 따른 발전단가 하락 등의 영향으로 2015년까지 재생에너지 설비가 약 30% 증가하는 등 급격한 성장세를 보였다. 특히 2011년 후쿠시마 사고 이후 전원 믹스에 대한 재검토가 이루어지면서 원전 축소에 따른 대안으로 재생에너지 확대가 더욱 가속화됐다. 그러나 재생에너지 확대에 따른 보조금 증가로 재정부담이 늘어나자 2016년부터 FIT 개정 법안을 통해 보조금을 지속적으로 축소했다. 매년 FIT 기준가격을 개정 고시하며 점차 FIT 기준가격을 인하했으며 2017년에는 기준가격에 대한 경매제도를 도입해 2020년까지 총 5회 경매를 실시했다. 21년부터는 FIT제도를 점진적으로 축소하고 재생에너지 경쟁력을 확보하고 시장기반 정책으로 전환하고자 FIP제도를 도입했다.
일본의 금융지원제도로는 재생에너지 설비 투자에 저금리 대출을 지원하는 탄소 금융 이니셔티브(Carbon Society Establishment Finance Initiative)가 있다. 탄소 금융 이니셔티브는 저금리 대출 이외 재생에너지 투자 녹색펀드, 임대료 지원 등을 포함했다. 녹색펀드에는 24개 프로젝트에 88억 엔, 대출지원 프로그램은 총 21억 엔을 지원했다.
기타 지원제도로는 수소사회와 분산형 전원시스템 구현을 위한 연료전지 보급 확대를 목표로 에너팜(ENE-FARM)설치를 위한 보조금이 있다. 에너팜은 도시가스 및 LP가스에서 생산한 수소를 이용해 가정에 전력과 온수를 공급하는 가정용 연료전지 시스템이다. 2019년까지 2009년 대비 100배 이상 증가한 약 34만 대가 보급됐다. 그 외 2030년까지 해상 풍력 10GW 규모의 설비 목표를 달성하기 위해 총 5개 지역을 촉진 구역으로 지정하고 일반해역에 장기점용을 허용하는 등 사업이 원활하게 진행되도록 하는 지원 정책이 있다.
❹ 시사점 및 결론
주요국의 재생에너지 지원제도는 에너지전환·온실가스 감축이라는 소기의 정책목표를 달성하기 위해 도입됐고 부작용을 최소화하기 위해 제도 개정을 거듭해 운영 중이다. 영국과 독일, 프랑스, 일본 등에서는 고정가격 기능을 제공하는 FIT 제도를 도입해 재생에너지 확대를 견인하지만 재정 부담과 전기요금에 부과된 비용이 상승함으로써 제도를 지속적으로 보완하고 추가적인 제도를 덧붙이며 발전시켜 나가고 있다. 최근에는 재생에너지가 경쟁력을 확보해 나가면서 타 전원과 경쟁하면서 성장할 수 있도록 FIP, 경매입찰 제도를 도입하는 등 시장 기반의 정책으로 전환하고 있는 실정이다. 반면, RPS제도를 기반으로 하는 미국은 지속적인 세금혜택과 적용범위 확대를 통해 막대한 투자금을 유치하며 재생에너지 확대를 견인하고 있다.
재생에너지 지원 제도를 비롯한 정책은 재생에너지원별 잠재량, 산업구조, 경제성, 기술수준, 국민 수용성 등 국가별 여건에 따라 시행되고 있기 때문에 똑같이 모방하기도 어렵지만 똑같은 제도를 쓴다고 해서 그 효과를 장담하기 어렵다. 결국 국내 재생에너지 확대를 위해 우리나라의 여건들을 고려한 지원제도와 정책이 필요하다.
그럼에도 불구하고 주요국들이 지원제도를 통해 재생에너지 발전 비중이 2019년 기준 최소 20%에 근접하고 최대 40% 이상을 달성하며 성공적으로 신재생 전력을 확대해 나가고 있음을 비추어볼 때, 급격한 재생에너지 확대가 필요한 국내 역시 PPA, RE100, ESG 등 그 어느 때보다 투자환경이 조성된 만큼 해외 사례를 참고해 보다 적극적인 지원제도 마련이 필요해 보인다.
윤영 한국전력공사 경영연구원 선임연구원 [email protected]
