개편배경
EU는 2021년과 2022년 코로나 팬데믹 회복과정에서 에너지 수요가 급증하고 러시아-우크라니아 전쟁 이후 러시아의 가스공급 중단, 가뭄으로 인한 원자력, 수력 발전량의 급감 등 전력수급 안정을 위협하는 일련의 사건이 복합적으로 발생하며 에너지 가격이 급등하고 가계와 기업의 비용 부담도 급증했다. 위기 발생 초기부터 에너지 가격의 안정화와 소비자 보호를 위해 EU 차원의 적극적 정책적 개입이 이루어져 왔으며, 취약계층 보호를 위한 지원대책을 포함하는 ‘툴박스(toolbox)’ (2021.10), 러시아 가스의존도의 축소를 위한 장단기 대책이 포함된 ‘REPowerEU’(2022.3) 등의 신속한 정책 조치들은 높은 에너지 가격의 소비자 영향을 완화하는데 기여했다.
EU는 장기적으로 화석연료를 재생에너지로 조속히 대체함으로써 전력시장의 가격 안정화를 촉진해 에너지 위기 재발을 방지하고 동시에 깨끗하고 경제적인 에너지 소비환경을 구축할 계획이다. EU 집행위원회는 ‘REPowerEU’에 명시한 2030년 재생에너지 발전 비중 45%를 적기에달성하기 위해서는 2021년 이후 태양광 발전의 신규 건설은 매년 약 48GW, 풍력발전은 매년 약 36GW가 필요할 것으로 전망하고 있다.
EU 집행위원회는 현재 유럽의 전력시장 구조가 회원국 시장통합을 통한 효율적이고 안정적인 전력공급에 기여해 왔으나, 에너지 위기로부터 소비자를 보호하고 장기적으로 EU의 친환경 정책목표를 적기에 달성하기에는 미흡한 것으로 진단하고 시장제도 개편을 추진하고 있다. 특히에너지 위기를 계기로 EU 전력시장에 내재된 다양한 구조적 문제들이 수면 위로 드러났으며, 집행위원회는 대표적으로 가스발전의 과도한 시장가격 영향을 꼽고 있고, 그 외 도매시장의 불충분한 가격 헷지 기능, 전력망의 부족한 유연성, 고객 및 취약계층 보호 기능의 미흡성 등을 지적했다.
개편(안) 개요
EU 이사회는 2022년 12월에 개최된 유럽연합 정상회의에서 ‘경제 및 에너지’ 분야 논의 결과를 반영해 EU 집행위에 현재 에너지 위기의 극복, 탈탄소 에너지시스템으로 신속한 전환 등을 효과적으로 이행하기 위한 전력시장 제도 개편에 대한 입안을 요청했다. 이에 EU 집행위원회는 자체 워킹그룹과 약 3주 기간(2023.1.23~2.13)의 공청회 운영 등을 통해 유럽 내 다양한 이해관계자의 의견을 종합해 지난 3월 15일에전력시장제도 개편을 위한 규범 개정 초안을 EU 의회에 제출했다.
EU 집행위원회는 전력시장제도의 핵심 개편 목표로 ▲가스가격 변동의 소매요금 영향 축소 ▲가스발전의 유연성 활용 축소 ▲고객 권한의강화 ▲시장 투명성 제고를 설정하고 기존 유관 규정(Regulation)과 지침(Directive)에 대한 개정안을 제출했으며, 유럽의회와 유럽이사회의 논의와 수정을 거쳐 최종 의결할 계획이다.
가스가격 변동의 소매요금 영향 축소
재생에너지 계약제도(PPA, CfD) 확대
전력도매시장 가격을 한계가격 방식으로 결정하고 있는 EU는 러시아-우크라이나 전쟁 전후로 화석연료 비용이 급등하면서 저비용 발전기들은 과잉 수익을 얻은 반면에 소비자 부담은 급격히 증가했다. EU는 화석연료 가격변동의 전력시장 영향을 최소화하고, 탈탄소와 에너지 자립을 빠르게 달성하기 위해선 합리적 수준의 장기 가격신호 제공을 통한 재생에너지 보급의 가속화가 필수적인 것으로 판단하고 있다.
집행위원회는 기존 ‘Regulation 2019/943 Article 19’의 일부 규정을 개정해 EU 회원국의 재생에너지에 대한 투자를 촉진할 계획으로 전력구매계약(Power Purchase Agreement, PPA)과 같은 발전사업자에게 안정적인 장기 수익을 보장할 수 있는 거래제도를 장려하고, 신규 설비투자에 대한 공적 지원도 제도적으로 확대할 예정이다.
‘Regulation 2019/943 Article 19a’ 개정 내용은 EU내 저탄소, 비화석연료 전원의 확대를 위해 회원국의 적극적인 PPA 제도 활용을 권고하고있으며, 동시에 PPA 계약기간 동안 구매자의 지불 불이행으로 인해 발전사업자가 노출될 수 있는 재무적 리스크를 헷징하는 지원 수단의 마련 의무도 명시하고 있다. 또한 회원국이 재생에너지 프로젝트에 대한 지원제도를 설계시 생산 전력의 일부를 PPA 또는 기타 계약제도를 이용해 판매하는 것을 허용하고, 합리적 평가 기준을 수립해 PPA 진입 장벽을 낮추고 시장참가자의 참여 장려를 권고하고 있다.
‘Regulation 2019/943 Article 19b’ 개정 내용은 저탄소, 비화석연료 발전원에 대한 공적 지원제도를 포함하고 있다. 풍력, 태양광, 지열, 원자력, 저수지가 없는 수력발전 등 저탄소, 비화석연료 대상 발전원에 대한 신규 설비투자의 경우 직접 가격 지원제도를 허용하고 특히 양방향 차액계약(Contract for Difference, CfD)의 활용을 권고하고 있으며, CfD 지원 대상으로 신규 설비 투자 외 기존 발전설비의 성능개선과 수명연장도 포함했다. 또한 시장가격이 CfD 계약가격 보다 높게 형성되어 구매자가 CfD 거래로부터 수익을 취득한 경우 소비자에게 수익을 환원하되 공정하게 재분배될 수 있도록 회원국의 관리의무도 명시하고 있다.
선도시장 헷징 기능 강화
EU는 에너지 위기를 겪으며 소비자와 판매사가 화석연료의 가격변동 영향을 헷징하고 현물시장 의존도를 축소할 수 있는 효율적인 선도시장 구축의 필요성이 증대하고 있다. 현재 대부분의 EU 회원국은 현물시장 가격 헷지 수단으로 선도시장을 활용하고 있으나, 각국 선도시장의 유동성은 시장성숙도, 지리적 위치 등의 영향으로 국가별로 상이하고 향후 수년 동안 대규모 재생에너지 발전의 빠른 보급으로 인한 시장가격 변동성의 확대가 전망되고 있어 전력시장 참여자에게 충분한 헷징 기회를 제공하는 거래 환경의 조성이 필수적인 상황이다.
집행위원회는 ‘Regulation 2019/943 Article 1, 9’의 일부 규정을 개정해 국가별로 분절되고 유동성이 낮은 현재 선도시장의 제약을 극복하고, 시장참여자가 통합된 전력시장과 경쟁의 이점을 충분히 누릴 수 있는 지역별 선도시장 가상허브의 수립을 추진할 계획이다. 가상허브는허브에 소속된 회원국들의 선도시장 거래 정보를 종합해 기준가격을 제공하고, 동시에 시장참여자를 위한 선도거래 헷징 상품의 개발 역무를 수행할 것으로 전망된다.
‘Regulation 2019/943 Article 1’ 개정 내용은 모든 전력서비스 공급자와 소비자의 전력시장 참여를 비차별적으로 허용하는 것을 권고하고 있으며, 공급자와 소비자가 미래 전기가격의 변동성 위험을 헷징하거나 스스로 보호할 수 있도록 회원국 시장의 통합과 시장 기반의 재생에너지 보상 강화 원칙의 수립의무를 명시하고 있다.
‘Regulation 2019/943 Article 9’ 개정으로 유럽 송전시스템 운영자 네트워크(European Network of Transmssion System Operators for Electricity, ENTSOE-E)는 유럽 증권시장 감독청(European Securities and Markets Authority, ESMA)과 협의 후 유럽 에너지 규제기관 협력기구(Agency for the Cooperation of Energy Regulator, ACER)에 2024년 12월까지 선도시장 가상허브 수립에 대한 제안서를 제출해야 한다.
또한 개정된 규정은 ‘Regulation 2016/1719’에 의거한 선도시장 가상허브 지원 플랫폼 구축을 권고하고 있으며, 가상허브의 주요 제공 기능으로 가상허브와 허브에 소속된 회원국 간 장기송전권(long-term transmission right) 발행의 지원, 시장 기반의 투명하고 비차별적 방식의 국가 간 송전용량 할당, 시장가격 변동 리스크를 헷징 할 수 있는 재무적 송전권 거래 지원 등을 제시하고 있다.
재생에너지 보급 가속화
EU는 막대한 개발 잠재력과 가격 경쟁력, 글로벌 기술 리더십 보유 등의 측면에서 해상풍력을 탈탄소 목표 실현을 위한 핵심 기술로 판단해적극적으로 정책 방향을 수립하고 있다. 대규모 해상풍력을 효율적이고 저렴한 방법으로 전력망에 연결하고 친환경 전력을 소비자에게 원활히 공급하기 위해 해상풍력 발전기들을 모아 공동으로 입찰하는 ‘해상 입찰 구역(Offshore Bidding Zones, OBZ)’ 제도를 도입했으며, 전력시장 제도 개정을 통해 OBZ 관리 및 운영에 대한 세부 기준을 마련하고 사업자의 수익도 보장할 계획이다. OBZ 도입으로 EU 회원국은 인접 회원국과의 전력망 연계 상황 및 영향 등을 종합적으로 고려해 해상풍력 발전기를 최적 운영 할 수 있는 기반을 마련했으며, 향후 전력시장과 망 운영의 효율 개선에 기여할 수 있을 것으로 전망되고 있다.
집행위원회는 ‘Regulation 2019/943 Article 19, 50, 57’의 일부 규정을 개정함으로써 발전사업자에게 재생에너지의 전력망 연결 관련 가용용량에 대한 정보를 적기에 제공해 신속한 투자의사 결정을 지원하고, OBZ 내 해상풍력 사업에는 충분한 전력시장 참여기회를 제공하고 송전 제약으로 인한 발전량 송출 제한을 최소화해 사업성을 보장할 계획이다. ‘Regulation 2019/943 Article 50’ 개정으로 EU 내 송전망운영자(Transmission System Operator, TSO)는 앞으로 관할 지역의 신규 접속에 사용할 수 있는 전력망 여유 용량에 대한 정보를 명확하고 투명한 방식으로 공개하고 최소 분기별로 업데이트해야 하며, 전력 망 혼잡이 발생하는 지역의 경우 유연성 에너지 저장설비의 수용 가능 여부에 대한 정보도 제공해야 한다.
‘Regulation 2019/943 Article 57’ 개정 내용은 송전망운영자와 배전망운영자(Distribution System Operator, DSO)에게 관할 영역 내 신규 발전설비 접속에 사용할 수 있는 여유 용량에 대한 정보 공개 의무를 명시하고, 신규 에너지 사업 프로젝트 개발자 및 기타 잠재적 전력망 이용자에게 상세한 망 정보 제공을 위한 상호 협력을 권고하고 있다. ‘Regulation 2019/943 Article 19’ 개정 내용은 OBZ내 위치한 해상풍력 발전기가 접속선로를 통해 송출할 수 있는 발전량이 TSO의 지시로 제한되어 해당 발전기가 전력시장에 실제 발전능력 이하로 전력을 판매하는 경우 판매량 제약으로 인한 금전적 손실을 TSO가 보상하도록 권고하고 있다.
가스발전의 유연성 활용 축소
수요자원 등 유연자원 활용 확대
EU는 빠른 속도로 확대 중인 재생에너지의 효용 극대화를 위해서는 출력 간헐성에 대응할 수 있는 전력망 유연성을 적시적소에 충분히 확보해 재생에너지 출력제한을 최소화하는 것이 필수적인 것으로 판단하고 있다. 현 EU 전력망 유연성의 상당 부분을 화력발전기가 공급 중이며, 출력제어 성능이 우수한 가스발전 의존도는 여전히 높고 에너지 위기 기간 현물시장의 가격 결정을 주도하고 있다. EU는 가스발전의유연성 공급을 빠른 속도로 축소해 온실가스 배출과 시장 영향력을 줄여갈 계획으로, 개별 회원국의 수요반응, ESS 등 비화석연료 기반 유연성 자원의 활용을 장려해 가스발전 역할을 점진적으로 대체할 계획이다.
집행위원회는 ‘Regulation 2019/943 Article 7, 18, 19’의 일부 규정을 개정함으로써 TSO와 DSO의 피크시간대 전력수요 감소와 합리적 망 유연성의 확보에 있어 수요자원 활용의 확대를 장려하고 있다. 개정안은 인센티브 지원을 통해 TSO(DSO)의 직접 설비투자 외 DR, ESS 등 외부 수요자원 운용 확대 및 혁신솔루션 개발을 통한 유연성의 경제적 확충을 유도하고 있으며, 개별 회원국에 재생에너지 확대에 따른 전원믹스 변화를 고려한 망 유연성 필요량의 평가를 정례화하고 평가 결과를 유연성 자원 확보, 투자계획 수립 등에 반영할 것을 권고하고 있다.
‘Regulation 2019/943 Article 7a’ 개정으로 TSO는 전력시장에서 피크수요감축상품(peak shaving product)을 구매해 피크시간대 전력수요저감에 활용할 수 있다. 집행위원회는 피크수요감축상품의 기본적인 운영 요건을 제시하고 있으며, 규제기관을 통해 검증받은 상품만 실제운용이 가능하다. ‘Regulation 2019/943 Article 18’ 개정 내용은 망 요금 규제시 TSO와 DSO에게 자본적 지출과 운영 비용을 모두 반영한 적정 인센티브 지급방안을 제공함으로써 외부 리소스 활용도 고려한 합리적 망 투자와 운영을 권고하고 있다. 또한, 규제기관은 TSO와 DS에게 인센티브 지급의 기준이 되는 성과 목표를 명확하게 제시하여 에너지 효율, 유연성 자원 활용 확대 등을 통한 전력망 효율 향상을 유도해야 한다.
‘Regulation 2019/943 Article 19c, 19d, 19e, 19f’ 개정으로 개별 회원국의 규제기관은 오는 2025년 1월 이후 2년 주기로 향후 5년 기간의 전력망의 계시별 유연성 수준을 평가해야 하며, 다른 에너지 섹터와의 통합, 비용 효과적인 전력망의 탈탄소화와 공급 안정성 달성 등을 종합적으로 고려해 평가가 이뤄져야 한다. 개별 회원국은 규제기관의 유연성 수준 평가 결과를 기준으로 수요반응, ESS 자원 확보 관련 국가정책 목표를 설정하고, 유연성 지원 제도(flexibility support schemes)를 활용해 충분한 보상을 제공함으로써 사업자 참여를 유도해야 한다.
당일시장(Intraday market) 효율 개선
재생에너지 발전량 예측은 실제 발전 시점에 인접할수록 정확도가 향상되므로 EU는 회원국의 당일시장 마감(gate closure)과 실시간 전력공급의 시작 시점 사이의 대기시간(통상 5~60분)을 단축해 발전량 예측 정확도를 제고할 계획이다. 또한 시장참여자들 간 충분한 정보 교환과함께 과잉 또는 부족 전력 거래를 제도적으로 지원해 활성화함으로써 당일시장 유동성과 재생에너지 수용성도 높일 예정이다. 집행위원는 ‘egulation 2019/943 Article 7’을 개정해 개별 회원국의 TSO와 시장운영자는 전일 및 당일시장의 공동 운영 주체임을 강조하고, 국가 내부또는 국가 간 전력 거래의 활성화 및 효용의 극대화를 위한 긴밀한 상호협력을 유도하고 있다. ‘Regulation 2019/943 Article 8’ 개정 내용은시장 운영자에게 가능한 실시간 전력공급에 가까운 시점까지 시장참여자의 전력거래 허용을 권고하고 있고, 모든 회원국은 오는 2028년 1월까지 당일시장의 국가 간 거래 마감시간과 실시간 전력공급 사이의 대기시간을 30분 이내로 축소해야만 한다. 또한, 소규모 자원(재생에너지, 수요반응, ESS 등)의 전력시장 참여를 장려하기 위해 최소 입찰용량에 대한 허들을 낮추고 시장운영자에게 소규모 자원 전용 지원제도의 제공 의무를 부여하고 있다.
고객 권한 강화
소비자 요금제 선택권 강화
EU 전력시장의 가격 변동성이 커짐에 따라 소비자 보호 대책 마련의 필요성도 증대하고 있으나, 소비자의 전기요금제(고정/변동요금제)에대한 인식과 이해도가 낮아 개별 소비자가 전력소비패턴, 요금부담 능력 등을 고려한 합리적 요금제를 선택하는데 어려움이 발생하고 있다. EU 집행위원회는 도매시장의 가격 변동으로부터 소비자를 보호하기 위해 소비자의 전기 요금제 선택권을 강화함과 동시에 판매자에게 충분한 정보 제공 의무를 부여해 소비자의 합리적 요금제 선택을 보장할 계획이다. 집행위원회는 ‘Regulation 2019/944 Article 4, 11’을 개정해 EU 소비자의 충분한 소매요금 선택권을 보장하기 위해 20만명 이상의 고객을 보유한 판매사에는 최소 1년 단위의 고정요금제 계약 제공과 모든 회원국에는 최소 하나 이상의 고정요금제 제공을 권고하고 있으며, 소비자가 판매사로부터 고정요금제와 계약요건을 자유롭게 선택할 수 있도록 장려하고 있다. 또한 판매사는 소비자와 요금제 계약 체결시 계약에 대한 핵심 정보를 요약해 고객이 명확하고 쉽게 이해할수 있도록 사전에 제공해야 하며, 개별 회원국의 규제기관은 신규 요금제 상품 또는 서비스의 잠재 리스크를 상시 모니터링 해야 한다.
공유형 재생에너지 발전 확대
에너지 위기 기간 치솟는 에너지 요금에 취약한 계층은 공간적, 재정적 제약으로 인해 경제성 있는 재생에너지에 접근할 수 없는 일반소비자와 에너지 빈곤층으로 EU 집행위원회는 에너지 공유 사업의 활성화를 통해 재생에너지에 대한 접근이 제한된 소비자에게 경제성 있는 재생에너지의 사용 기회를 보장할 계획이다. 또한 집행위원회는 에너지 공유의 활성화가 재생에너지에 대한 투자를 촉진시키고, 가격 변동이높은 도매시장에서 소비자 요금 헷징 수단으로 활용되어 요금 안정화에도 기여할 수 있을 것으로 판단하고 있다. 집행위원회는 ‘Regulation 2019/944 Article 15’를 일부 개정해 모든 가정, 중소상공인, 공공기관 등을 자유로운 재생에너지 공유가 허용된 능동적 고객 (active customers)으로 규정하고 에너지 공유 사업에 참여할 수 있는 권리를 부여했다. 개정안은 법인을 통한 간접투자, 개인 간 직접계약 등 능동적 고객이 에너지 공유 사업에 참여할 수 있는 방안에 제약을 두지 않고 있으며, 고객의 전력소비량에서 취득한 공유 전력의 상계도 허용함으로써 전기요금을 경감하는데 직접 활용이 가능해졌다.
소규모 수요자원 미터링 환경 구축
EU는 수요자원의 전력망 유연성 공급을 확대하기 위해 BTM(Behind the Meter)에 위치한 ESS, 히트펌프, 전기차 등 유연성 제공 잠재력이 큰 소규모 자원의 활용을 점진적으로 확대할 예정이며, 소규모 수요 자원을 소유한 일반 소비자의 전력시장 참여를 장려하기 위해 스마트미미터, 보조계량기 등 상세한 소비 데이터를 취득할 수 있는 계량 인프라도 빠르게 확충할 계획이다. 집행위원회는 ‘Regulation 2019/943 Ariticle 7b’를 일부 개정해 회원국의 모든 소비자가 동시에 두 개 이상의 전기공급계약을 자유롭게 체결할 수 있도록 제도적으로 보장하고 동시에 소비자가 단일 구내에 두개 이상의 계량 및 요금 청구 지점을 가지는 것도 허용함으로써 우수한 수요자원을 소유한 일반 소비자의전력시장 참여와 유연성 제공 확대를 유도하고 있다. 또한 개별 회원국의 TSO(DSO)가 수요자원, 유연성 서비스의 측정과 정산을 목적으로 전용 보조계량기의 데이터를 사용할 수 있도록 권고하고 있다.
에너지 위기 소비자 보호 규범 마련
에너지 위기 시기 EU 회원국들은 전력시장 개입을 통한 가격안정화 효과를 거뒀으나, 가격 규제 지속에 대한 시장의 우려가 있어 EU는 시장 개입의 명확한 기준과 절차 마련이 필요한 것으로 판단하고 있다. 게다가 최근 판매사업자 파산 시 소비자 보호조치가 원활히 이루어지 못한 경우가 발생하며 소비자의 전기 공급 중단에 대한 불안감이 고조되고 있고, 전기요금상승으로 인한 에너지 빈곤층과 취약계층의 요금체납도 늘어나고 있어, 이들을 단전 조치로부터 보호하기 위한 지원제도 마련도 필요한 상황이다.
EU 집행위는 ‘Regulation (EU) 2019/944 Article 18a, 27, 27a, 28a, 66a’의 일부 규정을 개정해 전기 가격이 급등하고 장기간 지속될 때 유럽연합 전체 또는 국가를 지정해 ‘전기가격 위기(Electricity Price Crisis)’를 선언하고 소매요금 가격 규제에 개입해 전기가격 급등으로부터 중소상공인과 일반 가정을 보호할 수 있는 제도적 근거를 마련했다. 또한 개정 내용은 판매사업자 파산으로부터 가정용 고객을 보호하기 위해공정하고 비차별적인 절차에 따라 공급업체의 고객 인수가 반드시 이루어지고, 판매사엄자는 구매 전력의 일부를 PPA로 계약해 도매가격 변동 리스크 노출로 인한 파산 위험을 줄이도록 권고하고 있다.
개편 추진 전망
EU 전력시장 제도 개편(안)은 현 EU 집행위원장인 우르줄라 폰데어라이엔이 2022년 10월에 발표한 EU집행위의 2023년 핵심 정책 입안 및입법 활동(2023 Commission work programme) 가운데 하나로 유럽의회와 유럽이사회의 논의, 수정 과정을 거쳐 최종 의결될 예정이다.
2024년 5월에 유럽의회 선거가 예정되어 있고 통상선거 후애 EU 집행위원장의 신규 선출도 이루어지는 것을 감안하면, 내년 선거 전 현재EU집행위의 임기 내에 개편(안)의 최종 의결이 이루어질 가능성이 높은 것으로 판단된다.
김영욱 한전경영연구원 선임연구원 [email protected]
