1. 제도 개요
일본의 송배전망 요금 제도는 총괄원가 방식을 기초로 효율화 인센티브나 수용가 환원, 외생적인 변동의 적기 반영 등을 도모하기 위해 사업환경의 변화에 따라 요금 평가나 개정 과정의 부분적인 수정을 시행해 왔다. 현행 제도하에서도 사업자가 가격 인상을 신청하면 제도적으로 필요한 투자의 원가 반영이 가능하고 효율화 촉진을 위한 인센티브도 어느 정도는 작용할 수 있는 제도라는 것이 일본에서의 자체 평가다.
다만 재생에너지 도입 확대와 자연재해 피해 대비책으로 투자 규모가 확대되는 환경 속에서 총괄원가 방식은 효율화 유인 수준이 낮고 전력판매량 감소로 비용 적기 회수가 불확실해지는 등 망 요금 제도의 개혁이 필요하다고 판단하면서 수입상한제도의 도입을 검토하게 됐다.
가. 제도 개혁의 배경과 방향성
일본은 2050년 ‘재생에너지의 주력 전원화’를 위해 제6차 에너지기본계획에서는 2030년 전원믹스의 재생에너지 비중 목표를 36~38%로 상향 설정했다. 재생에너지 도입 확대를 위해 계통제약 해소, 예비력 확보 등 단기적 조치가 이루어지고 있으나 궁극적으로는 송배전망 투자 확대가 시급한 상황이다. 또한 1960~1970년대의 급격한 경제성장기에 대규모로 설치된 송배전 설비의 본격적인 교체 시기가 도래하면서 건설 역량 확충 및 재원 조달 대책 마련의 필요성도 증대되고 있다.
한편 홍수, 태풍 등의 자연재해로 인해 전력 설비 피해 및 대규모 정전이 빈번하게 발생함에 따라 안정적인 전력 공급을 위해 회복탄력성(Resilience) 강화에 대한 중요성이 대두됐다. 예를 들어 2018년 9월의 태풍 21호와 24호에 의해 피해를 입은 전신주의 수는 각각 1,300여 개와 200여 개이며, 최장 5일간 지속된 정전 피해 가구 수는 240만호와 180만호였다. 2019년의 태풍은 2,500여 개 전신주 피해 및 최장 12일간의 정전을 유발했다.
이렇듯 송배전망 투자 필요성은 증가하는 반면, 동일본 대지진 이후 절전 노력과 자가소비 태양광 증가 등으로 전력수요는 감소 추세(2022~2032년, 연 평균 0.2% 하락 전망)를 보이면서 사업자의 비용 회수 예측 가능성이 저하되고 있다.
이에 대한 대처로 일본은 망 요금 제도를 재검토하면서 그림 1과 같이 ‘국민 부담 억제’와 ‘필요한 투자 자금 확보’의 양립을 원칙으로 했다. 망 비용은 불가피하게 증가 하나 효율화 등을 통해 최대한 억제하고 재생에너지 발전의 확대와 발전비용 저감을 통해 전체 전기요금을 낮추고자 하는 방향성을 나타내고 있다.
나. 제도 수립 경위
수입상한제도는 2018년부터 논의가 진행되어 2년 여의 제도 설계과정을 거쳐 2023년 4월부터 제도를 시행하고 있으며, 그 경위는 아래와 같다.
• 2018년 7월, 제5차 에너지기본계획을 통해 탄소중립 목표 달성을 위한 ‘재생에너지 주력 전원화’ 목표를 구체화
• 2018년 9~10월, 2회의 태풍 피해와 홋카이도 대지진으로 인한 대규모 전력 설비 피해와 장기간의 정전이 발생해 회복탄력성(Resilience)을 위한 망 투자 대책의 필요성 인식
• 2019년 하반기, 경제산업성 산하 ‘지속 가능한 전력 시스템 구축 소위원회’에서 전력 시스템 전반에 대한 개혁 내용 정리했으며, 이 중 ‘송배전망의 강인화와 비용 효율화를 양립하는 탁송요금 개혁’을 포함
• 2020년 6월, 상기의 개혁 내용을 담은 ‘강인하고 지속 가능한 전력 공급 체제 확립을 도모하는 전기사업 법 등 일부를 개정하는 법률(에너지공급강인화법)’이 제정되고, 이에 따른 전기사업법 개정으로 수입상한 제도 시행의 법적 토대 마련
• 2020년 7월~2022년 4월, 전기요금 심사에 대한 경험과 전문성을 가진 ‘전력가스거래감시위원회’(규제기관)에서 수행하는 것으로 결정(2020년 7월)하고, 해당 규제기관의 산하 위원회인 ‘요금제도 전문회합’과 ‘요금제도 워킹그룹’에서 제도의 상세 내용을 설계
• 2022년 7~11월, 일반송배전사업자의 사업계획, 수입 전망 제출 및 검토, 12월 승인
• 2023년 1월, 일반송배전사업자의 ‘탁송공급약관’ 변경 신청에 대한 요금심사 및 승인
• 2023년 4월, 수입상한제도의 제1차 규제 기간(~2028년 3월, 5년간) 시작
다. 제도 운영의 전체 흐름
수입상한제도에서 일반송배전사업자는 일정 규제 기간(5년)에 달성해야 할 목표를 구체화해 사업계획을 수립하고 사업수행에 필요한 비용을 산정한다. 이에 기반해 추정한 수입 상한을 국가로부터 승인받은 후 그 범위에서 유연하게 망 요금을 설정한다. 국가는 일정 기간마다 사 업자의 송배전 사업에 대한 합리화・효율화 등을 심사・평가하고, 필요에 따라 규제 기간 중에라도 외생적 비용의 변동 등을 조정한다. 규제 기간 종료 후 사업자의 비용 효율화 성과의 일부는 망 요금을 낮추는 데 사용한다.
2. 사업계획 수립과 수입 상한 산정・평가
가. 사업계획 수립
일반송배전사업자는 규제 기간 동안 달성해야 할 목표와 목표 달성을 위해 시행해야 할 투자 내용, 그에 따른 추정비용 내용을 담은 사업계획을 수립하고 그 비용의 총 합을 수입 상한으로 산정해 국가의 승인을 받는다. 이후 규제 기간 중에는 사업계획에 따라 송배전 사업을 시행하고 규제 기간 종료 후 국가는 기초(期初)에 수립한 사업계획의 달성 상황을 평가해 다음 규제 기간의 수입 상 한에 반영한다.
사업계획은 목표계획, 전제계획, 수입상한, 비용계획, 투자계획, 효율화계획 등으로 구성하며, 타 국가 계획(‘공급 계획’, ‘마스터플랜’, ‘고경년화 설비 갱신 가이드라인’ 등) 과 정합성을 유지하기 위해 비용 산정 시 해당 계획을 근거로 활용한다.
나. 수입 상한을 구성하는 비용 구분
수입 상한 산정 및 평가를 위해 제출해야 하는 비용 항목은 크게 제1구분비용(OPEX), 제2구분비용(CAPEX), 제 3구분비용(기타 비용), 제어불가능비용, 사후검증비용, 차세대투자비용, 사업보수 등으로 구분하고 있다. 제어불가능비용과 사후검증비용을 따로 관리, 사업자의 효율화 여부와 상관없는 비용으로 별도 구분하고 있는 것이 특징이다. 각각의 항목을 대표하는 세부 비용은 다음과 같다.
• 제1구분비용 : 일반송배전사업 등의 운영비용 중 단기 비용성 항목(OPEX) ; 인건비, 위탁비(검침, 수금), 인력양성비, 연구개발비, 수선비(순시・점검 업무) 등
• 제2구분비용 : 일반송배전사업 등의 운영비용 중 설비 투자 관련 비용(CAPEX) ; 송배전설비에 대한 준공비, 교체수선비, 감가상각비(신규 자산), 고정자산세 등
• 제3구분비용 : 제1구분비용과 제2구분비용 이외의 비용(기타 비용) ; 탁송료(타사업자 설비 이용), 임차료 (제어불가능비용으로 정리되는 항목 제외), 수선비(제 1,2구분비용 제외), 고정자산제각비, 도서지역 공급비용 등
• 제어불가능비용 : 외생적으로 발생해 사업자의 통제가 불가능한 비용 ; 임차료(도로 점용 관련), 감가상각비(기존 자산), 용량보상금(용량시장), 배상부담금(후쿠시마 원전 사고의 손해 배상 비용을 망요금을 통해 소비자로부터 회수), 폐로원활화부담금(원전 폐로 비용), 공조공과금(전원개발촉진세, 사업세, 법인세 등), 정책 대응 비용 등
• 사후검증비용 : 사후적으로 결정되는 비용 ; 지역 간 연계선 보강 관련 비용, 사업자 간 정산비(다수의 사업자 관할 지역을 거쳐 적용되는 망요금 배분), 재해 복구 비용, 조정력 비용(수급조정시장으로부터의 예비력 조달비) 등
• 차세대투자비용 : 선진적이며 비용 대비 효과가 높다고 인정된 대책에 필요한 비용 ; 차세대 투자비용 실적, 국가 계획, 사업자별 사업계획 등에 기반하여 산정된 비용
• 사업보수 : 사업보수율 × 요금기저 ; 사업보수율에서 제1차 규제기간의 자기자본비율은 기존 30%로 하며 추후 사업자별로 재검토하고, 요금기저는 고정자산, 건설 중 자산(50%), 연구개발, 운영비(1.5개월分) 등을 포함
다. 수입 상한 평가
수입 상한을 구성하는 세부 비용에 대한 평가는 비용 특성에 따라 구분된 항목별로 적합한 방법(통계적 방법, 사업자 간 비교 등)을 활용해 효율적인 비용을 산정하는 과정이다. 사업자 간 비교를 통해 효율화가 늦어지는 사업자를 독려하는 한편, 추가로 모든 사업자를 대상으로 제 1,2,3구분비용에 대해 효율화 계수(5년간 2.5%, 제1차 규제 기간 대상)를 적용해 송배전 사업 전반의 효율성 향상을 도모하고 있다. 평가는 일본의 규제기관인 전력가 스거래감시위원회(EMSC)에서 수행하고 경제산업성에서 최종 승인하는 것으로 되어 있다.
주요 설비의 평가 방법인 다중회귀분석(또는 중앙값)에 의한 비용 추계와 Top-Runner식 평가를 통한 효율적인 비용 산정은 그림 3과 같은 과정으로 진행한다. 제1구분 비용(OPEX)의 경우 개별 비용이 아닌 총 비용을 대상으로 평가해 사업자가 창의적인 방법으로 비용 효율화를 추진할 수 있도록 하고 있으며, 평가는 다중회귀분석과 Top-Runner 방식을 이용해 평가한다. 제2구분비용 (CAPEX) 평가는 설비 투자 비용을 설비 규모와 단가로 분류하고, 설비규모는 계획에 맞게 적절하게 산정되었는지를 확인하고 단가는 설비별로 다중회귀분석과 TopRunner 방식을 이용하여 평가한다. 다중회귀분석 모형의 설명력이 낮을 경우(예를 들어 낮은 R2 값), 모든 사업자의 단가 분포도의 중앙값을 이용하거나 개별 사업자의 과거 실적을 이용하기도 한다.
수입상한제도에서는 사업자 간 비교를 통해 사업자들의 효율화를 제고하는 방법 이외에도 전체 송배전 부문의 비용 효율화를 위한 별도의 효율화 계수를 적용하고 있다. 전력사용량 감소에 따라 비용 절감을 기대하는 관점에서 과거 5년의 전력사용량 실적 대비 제1차 규제 기간 전망은 0.8% 감소하며, 과거 전망치는 실적치보다 1.0% 정도 낮았음을 고려해 효율화 계수는 5년간 2.5%(연 0.5%)로 결정했다. 구체적으로 전력수요 감소 량 1.8%(0.8%+1.0%)에 효율화 계수를 적용하는 대상 비용(OPEX, CAPEX, 기타 비용)의 비율인 70%를 고려해 2.5%(=1.8%/70%)가 도출됐다. 효율화 계수는 상기 TopRunner 보정을 적용한 비용에 적용하여 최종 비용을 산출한다.
3. 수입 상한 조정
사업자의 비용 효율화 노력이나 사업계획의 목표 달성 여부에 따라 인센티브를 부여하거나, 외생적 요인에 의한 변동을 반영하기 위해 수입 상한을 조정할 필요성이 발생한다. 기본적으로는 규제 기간 5년간의 사업계획 달성 여부를 평가하는 관점에서 다음 규제 기간에 조정을 시행하는 것으로 하고 구체적인 조정 시기는 다음 규제 기간의 최초 사업연도의 다음 연도로 한다. 다만 외생적 요인에 의한 변동으로 예측하기 어렵고 사업 수행에 영향을 미칠 정도로 변동 폭이 커 조정 필요성이 인정되면 규제 기간 중에도 조정을 시행한다.
가. 비용 효율화에 의한 손익 조정
규제 기간 중에 일반송배전사업자의 비용 효율화 노력으로 발생한 손익 전액은 ‘효율화 노력에 대한 인센티브’ 관점에서 별다른 조정 없이 사업자의 손익으로 한다. 그 다음 규제 기간에는 효율화에 따른 손익이 이월돼 사업자와 소비자에게 50:50으로 배분된다. 즉, 사업자는 이전 규제 기간에 달성한 손익의 50%를 다음 규제 기간에 이월할 수 있고, 나머지 50%는 다음 규제 기간의 수입 상한에 반영되어 계통이용자(궁극적으로 최종소비자의 요금)에게 환원된다.
나. 사업목표 달성 상황에 따른 조정
사업목표 달성에 따른 인센티브 부여를 위해 사업자별 과거 실적 비교(종 비교)와 10개 사업자 간 성과 비교(횡 비교)를 실시, 해당 규제 기간 수입 상한의 일정 비율을 다음 규제 기간 수입 상한에 반영한다. 제도 시행 초기에는 통계 데이터 수집의 어려움이나 목표치의 적절성 논란이 있으므로 제1차 규제 기간의 인센티브 수준은 소폭으로 하고 있다(표 2 참조). 특징적으로 정전 대응 보너스는 비용 대비 효과 측면(정전 감소를 위한 대책이 고비용임에도 불구하고 불필요하게 실시될 우려 존재)에서 페널티 수준보다 낮게 설정하고 정전 대응 외 나머지 목표 항목도 보너스 없이 페널티만 설정하고 있다.
다. 외생적인 요인에 의한 비용 변동에 따른 조정
수입 상한의 비용 항목 중 제2구분비용과 차세대투자비 용은 투자 계획 대비 실적이 밑돌 경우에만 다음 규제 기간에 수입 상한을 조정한다. 반대로 투자 실적이 계획 을 상회하는 경우 불필요한 투자로 간주하여 수입 상한 은 조정하지 않는다.
제어불가능비용은 원칙적으로 실적과 전망의 차이를 다음 규제 기간에 반영하지만 특정 조건에 따라 규제 기간 중에 조정을 한다. 그 조건은 규제 기간 중 실적과 전망의 차이 누적액이 수입 상한의 5%에 달하거나, 세율이나 정책비용(후쿠시마 원전 관련 배상부담금 등)이 변동하는 경우다.
라. 전력수요 변동에 따른 조정
외생적인 요인(기후변화, 자연재해, 산업구조 변화, 인구 증감, 에너지절약 촉진, 전기화 등)에 의해 전력수요 변동이 발생할 경우, 실적 수입과 수입 상한의 차이는 다음 규제 기간에 전액 조정한다. 이처럼 수입 상한의 조정을 보장하지만 규제 기간 중 모니터링을 통해 규제 기간 중이라도 요금조정을 유도(허용)해 수요변동으로 실적 수입과 수입 상한의 차이가 발생하지 않도록 한다.
규제 기간 중에는 사업자가 요금을 인하할 동인이 없으므로 매년 실적 수입과 수입 상한을 확인해 그 누적 차액이 수입 상한의 5%를 초과하면 요금 수준의 타당성을 검증, 탁송요금을 인하하도록 하고 수입 변동 전액을 당해 규제 기간 중 조정한다.
4. 망 요금 산정
가. 망 요금 산정 과정
망 요금은 일본의 전기사업법 제17조의2 제1항을 근거로 각 일반송배전사업자가 각자 승인받은 수입 전망을 상한으로 하여 ‘일반송배전사업 탁송공급 등 약관요금 산정 규칙’에 따라 망 요금을 산정한다. 망 요금 산정 과정은 수입 전망액을 계약종별로 구분하는 ‘비용배부’ 과정(그림 5의 ❶∼❺)과 기본요금과 사용량요금을 정하는 ‘요금설계’ 과정(그림 5의 ❻)으로 나눌 수 있다. ‘비용배부’는 산정규칙에서 정하는 방식에 따라 실시하지만 ‘요금설계’ 과정에서 기본요금 회수율의 경우 별도의 규정이 없어 자유롭게 적용할 수 있다.
❶ 부문별 정리 : 수입 전망의 OPEX, CAPEX 등을 발생 요인에 따라 8개 부문으로 정리
❷ 일반관리비 배분 : 일반관리비를 활동 기준 원가계산법(ABC; Activity Based Costing)에 따라 부문별로 배분
❸ 기능별 배분 : 각 부문을 기능별로 분리
❹ 고정・변동비 정리 : 비용의 성격에 따라 고정비, 변동비, 수용가비로 정리
❺ 계약종별 배분 : 고정비는 최대전력 등을 이용하고, 변동비는 발수전량, 수용가비는 계약호수 비율 등을 근거로 계약종별로 배분
❻ 각 계약종별 내에서의 구체적인 요금 설계는 법적 규제가 없으며, 각 일반송배전사업자는 ‘기본요금 회수율’ 등을 검토하면서 요금제 단가를 조정
한편, 수입상한제도에서는 규제 기간 5년간 망 요금은 연도별 차이 없이 동일하게 배분하는 것으로 결정했다.
나. 망 요금 산정 결과(제1차 규제기간)
표 3에서 보는 바와 같이 일반송배전사업자의 망 요금은 모든 계약종별에서 인상됐다. 모든 사업자가 수입상한제도 제1차 규제 기간의 수입 전망과 일치하는 망 요금을 설정하면서 기존 요금 대비 평균 4.3~16% 인상됐으며, 대체로 특별고압은 2엔대, 고압은 4엔대, 저압은 8~10엔 대에 분포한다.
에너지 절약 촉진과 가정용 태양광발전의 보급 확대 등의 영향으로 저압 부문의 고정비 배분 비율이 대폭 감소한 결과, 상대적으로 고압 부문의 고정비 배분 비율이 상승해 고압 부문 망 요금의 인상률이 저압 부문보다 높게 산정된 특징도 보이고 있다.
대부분의 일반송배전사업자가 요금 인상분의 상당 부분을 기본요금에 할당해 소비자의 기본요금 부담 비율이 상향됐다(표 4). 기본요금 인상을 통해 망 요금에서 기본요금이 차지하는 비중은 특별고압과 고압의 경우 40~50%대, 저압의 경우 10~30%대를 차지하고 있다.
일본의 송배전사업자들은 현재 고정비용이 가변비용보다 높은 비용구조를 감안, 망 요금에서 기본요금 비중을 높여 비용을 안정적으로 회수하고자 하고 있다. 재생에너지 확대와 회복탄력성 강화를 위해 망 투자를 확대해야 하는 환경에서 동일본대지진 이후 절전 노력 확대나 자가 태양광의 증가로 인해 전력판매량 전망치는 점차 감소하고 있는 현상도 일본 송배전사업자가 기본요금 인상을 고려한 배경이다. 사업자들은 기본요금 인상을 통해 안정적인 비용 회수 구조를 구축하는 한편, 소비자에게는 효율적으로 전기를 이용한 인센티브(수요 평탄화를 위한 DR 참여, ESS 도입 등)가 주어짐에 따라 설비 이용률을 높이고 불필요한 설비 투자를 방지하여 궁극적으로 망 요금 인상을 억제하는 선순환 구조도 기대하고 있다.
구자열 한국전력공사 경영연구원 선임연구원 [email protected]
