탄소국경조정제도 개요
탄소국경조정은 탄소배출이 많은 국가에서 생산 및 수입되는 제품에 대해 탄소 비용을 부과해 탄소누출(CarbonLeakage)을 방지하고 국가 간 감축노력 차이를 보정하기 위한 무역조치이다. 그러나 이 과정에서 일방적으로 관세를 부과하는 것이 아니라 수출국 내의 규제 비용을 고려한 조정(Adjustment)이 일어난다는 점에서 탄소국경조정 메커니즘(Carbon Border Adjustment
Mechanism, CBAM)으로 지칭하고 있다. 실제 CBAM은 역외 제품의 생산 과정에서 배출된 탄소에 대한 비용 지불 수단으로 세금(관세, 탄소세) 부과/면제, 배출권 매입/제출 등의 다양한 방식을활용할 수 있어 탄소국경세보다 광범위한 개념이다.
세계 최초로 탄소국경조정제도 도입을 추진한 EU는 2023년 5월 CBAM 입법안을 최종 승인했다. EU CBAM은 2023년 10월부터 시작한 전환기간 종료 후 2026년부터 본격 시행될 계획이며, 역국에서도 2027년까지 CBAM을 도입할 것을 발표했다. 또한 미국에서도 이와 유사한 탄소국경조정제도 도입을 위한 움직임을 지속적으로 보이고 있어, 세계적으로 기후위기 대응이 신통상질서로 부상하고 있다. 이에 본고에서는 EU와 미국의 탄소국경조정제도 도입 배경과 동향 등을 살펴보고 기후통상 시대에 국내 대응 방안을 모색해보고자 한다.
EU CBAM 도입 배경 및 목적
EU가 CBAM을 도입하는 배경에는 먼저 온실가스 감축 정책 시행으로 발생할 수 있는 탄소누출(Carbon Leakage)을 방지함으로써 EU의 기후중립 목표 달성과 전 세계 온실가스 감축에 기여하고자 함에 있다. 또한 이와 더불어 EU-ETS(Emission Trading System, 배출권거래제) 적용을 받는 EU 생산자와 외국 생산자 사이의 경쟁의 장을 평준화(Leveling the playing field between EU producers and foreign producers)하여 역내 산업의 국제경쟁력 상실을 방지하고자 함에 있다.
이 같은 배경에서 EU는 2019년 12월 유럽 그린딜(European Green Deal)을 통해 탄소중립 달성 수단으로 CBAM 도입을 예고했다. 유럽 그린딜은 유럽의 친환경적이고 지속가능한 경제 부흥을 위한 정책 패키지로, 2030년과 2050년 온실가스 감축 목표를 각각 1990년 대비 50~55% 감축 및 탄소중립으로 상향 조정하는 내용을 담고 있다. 이를 기반으로 EU는 2021년 7월에 2030년 55% 감축목표 달성을 위한 입법패키지인 ‘Fit for 55’를 통해 CBAM 입법안 초안을 발표하면서 CBAM도입을 위한 입법 절차를 시작했다.
이 외에도 유럽 그린딜은 지속가능한 산업정책으로 산업부문의 녹색 전환과 디지털 전환을 제시하고, 이를 기반으로 유럽 신산업 전략(New industrial strategy for Europe, 2020.3.)과 EU 신통상정책(An open, sustainable and assertive trade policy, 2021.2.)을 발표한 바 있다. 이렇게 발표된 산업 및 통상전략에도 CBAM 도입계획을 반복적으로 제시하고 있어, CBAM은 유럽의 산업부문 탄소중립 달성 수단이자 유럽의 경제 부흥을 위한 산업지원 정책이며 통상정책이라 할 수 있다.
EU CBAM 입법 추진 경과
2019년 유럽 그린딜을 통해 CBAM 도입을 예고한 이후, EU 집행위원회는 2021년 7월 CBAM 입법안 초안을 제출했다. 이후 EU 입법 절차에 따라 EU 집행위원회에서 발표한 초안에 대해 유럽의회와 EU 이사회가 각각의 입장을 확정하고 2022년 7월부터 삼자 협상에 돌입했으며, 2022년 12월에 수정안에 대한 잠정 합의를 완료했다. 합의안을 기반으로 2023년 5월 CBAM 입법안이 최종 승인되어 공식 발효됐으며, 이에 따라 2023년 10월부터 전환기간이 시작됐다.
EU CBAM 이행 방안 주요 내용
최종 승인된 법률의 주요 이행 방안을 살펴보면, 먼저 CBAM은 EU에서 승인된 수입업자가 CBAM 적용 대상 품목을 수입할 경우 해당 상품 유형별 수입 총량과 수입 상품에 내재된 탄소배출량만큼 CBAM 인증서(Certificate)를 구매하는 방식으로 결정됐다. 다만 CBAM 인증서 가격이 EU-ETS 탄소배출권의 주간 평균가로 계산돼 EU-ETS와 가격만 연동하는 방식이라 할 수 있다. 제도 시행은 2023년 10월부터 2025년까지 전환기간을 가지며, 2026년부터 본격적으로 시행된다. 초기 전환기간 동안에는 철강, 알루미늄, 시멘트, 전기, 비료, 수소 등 6대 품목과 나사, 볼트 및 철/강철 제품 등 일부 다운스트림 제품에만 적용하며, 전환기간 종료 전 유기화학 물질과 폴리머 등의 품목 추가 포함 여부를 평가하고 2030년까지 EU-ETS 전 분야로 확대할 것을 목표로 하고 있어, 향후 대상 품목은 지속적으로 확대될 것으로 예상된다. 또한 전환기간 동안에는 인증서 구매 없이 수입품의 탄소배출량 정보만을 보고해야 하며, 2026년 이후 본격 시행 시에 인증서 구매가 의무화된다.
상품에 내재된 배출량은 철강, 알루미늄, 수소는 직접배출량만 산정하되 그 외 품목에 대해서는 해당 상품 생산 과정에서 배출된 직접배출량뿐 아니라 상품 생산에 사용된 전력에서의 배출량인 간접배출량(Scope2)까지 포함해 산정하도록 했다. 내재배출량은 실제 배출량에 기초해 결정하되, 사용 가능한 배출량 자료가 없을 경우에는 수출국별 배출집약도 평균치를 기본값으로 적용하거나 EU-ETS 내 해당 산업의 하위 평균 배출집약도를 적용하도록 하고 있다. 다만, 전환기간 동안의 내재배출량 산정 방법론에 대해서는 국가별 상황을 고려해 2024년까지는 국가별 산정 방법론을 인정하기로 했으나, 2026년부터는 EU에서 정한 방법론을 따르도록 했다.
CBAM은 면제조건과 감면조건도 포함하고 있다. 모든 비(非) EU 국가로부터의 수입에 적용하되 EU-ETS에 참여하고 있거나 연계된 배출권거래제를 운영하고 있는 국가는 면제된다. 그 외 원산지 국가에서 탄소가격을 지불한 경우에는 그에 상응하는 인증서 수를 감면할 수 있도록 했다. 또한 EU-ETS 내에서 무상할당이 유지되는 동안에는 무상할당에 해당하는 만큼 CBAM 부과수준을 경감하도록 했다. 하지만 EU-ETS 관련 지침 개정을 통해 CBAM 본격시행 시점인 2026년부터 2034년까지 무상할당을 점진적으로 폐지하는 계획7)을 확정해 향후 무상할당으로 인한 경감도 점차 줄어들 예정이다. 이러한 상황들을 고려해 전환기간 동안 수입업자는 수입된 제품의 총량과 내재배출량 및 간접배출량, 그리고 원산지국에서 지불한 탄소 가격 정보를 포함한 보고서(CBAM report)를 매 분기 종료 후 1개월 이내에 위원회에 제출해야 한다. 또한 보고 신고인이 CBAM 보고서를 제출하지 않거나, 제출한 보고서 내용이 부정확할 경우 과징금을 부과하도록 하고 있다.
미국의 탄소국경조정제도 도입 동향
미국은 바이든 정부 출범 이후 2021년 3월 무역대표부의 통상정책연례보고서를 통해 탄소국경조정세 도입을 시사한 바 있다. 이후 2021년 7월 민주당 하원 의원은 공정전환경쟁법안(FAIR Transition and Competition Act)을, 2022년 6월에는 상원 의원이 청정경쟁법안(Clean Competition Act, CCA)을 발의했다. 여기서 청정경쟁법은 미국 내 해당 산업 평균보다 배출량이 높은 수입품과 자국 제품에 탄소비용을 부과하도록 함으로써, 배출집약도가 상대적으로 낮은 미국 제조기업에 경쟁 우위를 제공하도록 설계됐다. 이 청정경쟁법은 2023년 12월에 재발의됐으며, 2025년부터 화석 연료, 정제 석유 제품, 석유화학, 비료, 수소, 아디프산, 시멘트, 철 및 강철, 알루미늄, 유리, 펄프 및 종이, 에탄올을 포함한 에너지 집약적 산업에 적용하는 내용을 포함하고 있다. 청정경쟁법은 EU CBAM 대비 실제 도입시점이 빠르며 품목 범위가 넓고 배출량을 Scope 2까지 산정하도록 하고 있어 국내 영향이 더 클 것으로 예상된다. 또한 이 법안은 탄소중립과 세수 확보라는 명확한 실리가 있어 공화당도 지지한 법안으로, 올해 연말 대선으로 행정부 교체가 되더라도 통과될 가능성이 높아 향후 입법 과정에 대한 지속적인 모니터링과 대응이 필요하다.
국내 영향
2022년 기준 우리나라 무역의존도는 84.6%(수출 40.9%, 수입 43.7%)로 높으며, 주요 수출 업종에 철강, 석유화학, 석유정제, 반도체 등 에너지 집약적인 온실가스 다 배출 업종이 대부분 포함되어 있어 CBAM과 같은 탄소배출 규제에 취약할 수밖에 없다. 우리나라 주요 수출 대상국은 중국, 미국, 베트남, 일본 순으로 EU 내 개별 국가로는 10위권 안에 드는 국가는 없으나, EU 전체 대상 수출액은 2022년 기준 약 714억 7,800만달러(산업부, 2023)이다. 이는 수출 3위 국가인 베트남 대상 수출액인 609억 6,400만달러보다 많은 수준으로 적지 않은 규모이다. 또한 우리나라의 전 세계 교역 중 EU와의 교역 비중은 28.9%로, 최근 5년간 수출 규모가 7.0%의 증가율로 증가하고 있는 추세이다. 결과적으로 CBAM 도입으로 인해 국내 산업계가 부담해야 할 비용은 증가하고 수출에도 영향을 미치게 될 것으로 예상된다.
우리나라가 EU에 수출하는 주요 품목은 자동차, 석유화학, 조선, 의약, 기계, 철강 등이며, 전환기간 동안 CBAM이 적용되는 6대 품목 중 가장 높은 비중을 차지하는 분야는 철강이다. 실제 CBAM 입법안 초안 발표 직후 sandbag·E3G·Energy Foundation(2021.8.)에서 발간한 보고서에 따르면 입법안 초안에서 제안된 5대 품목에 대해 2026년 기준 우리나라가 부담해야 할 인증서 구매 비용이 대부분 철강 부문에서 발생할 것으로 분석됐다. 그리고 그 비용 규모는 EU 대상 주요 교역국 중에서 우크라이나, 러시아, 터키 다음으로 큰 것으로 나타났다. 이에 국내에서는 CBAM 입법안 초안 발표 이후로 철강 분야를 중심으로 대응 방안 마련 필요성이 강조되어 왔으나, 실제 인증서 구매가 의무화되는 본격 시행 시점에서는 대상 분야가 확대될 것으로 예상되고 있으므로 이에 대한 대비가 함께 추진될 필요가 있다.
특히 입법 과정에서 유럽의회는 전환기간 적용 품목에 유기화학 물질과 플라스틱까지 포함할 것을 제안한 바 있으며, 최종 법안에도 전환기간 종료 전 유기화학 물질과 폴리머 포함 여부를 평가하는 조항이 있어 화학 부문이 포함될 가능성이 아주 높다고 할 수 있다. 또한 EU CBAM이 2034년까지 EU-ETS 대상 전 산업으로 적용 범위를 확대할 계획이며, 미국의 청정경쟁법에서도 철강을 비롯한 석유화학, 석유정제 제품 등에 대해 2025년부터 적용할 계획이므로 이 계획들이 현실화된다면 다양한 산업군이 영향 범위에 들어가게 된다. 이에 더해 대상 산업 전체의 간접배출까지 포함되면, 그 영향 정도는 더욱 커질 것으로 예상된다. 특히 국내에서는 전력 부문의 화석연료 비중이 높아 배출집약도가 높기 때문에, 간접배출 포함 시 산업계 부담은 많이 증가할 수밖에 없다.
국회미래연구원 연구 결과(정훈, 2021), EU가 2030년에 산업 전 분야를 대상으로 Scope 3까지 전면 도입할 경우 추가 부담 금액이 8조원까지 증가할 수 있으며 이는 수출 예상액의 11.3%에 해당하는 것으로 나타났다. 그리고 산업업종별 부담액은 석유정제, 철강, 석유화학, 화학제품 순으로 도출됐으며, 이 업종들은 우리나라 주력 산업에 해당된다. 이를 통해 탄소국경조정제도 적용 대상 범위와 내재배출량 산정 범위가 확대될수록 국내 산업에의 타격이 클 수밖에 없음을 확인했다. 그러므로 철강뿐 아니라 석유화학 등 ETS가 적용되는 전 분야에서의 대응 방안 마련과 함께 에너지 부문의 탈탄소화 전략이 함께 마련될 필요가 있다.
국내에의 시사점 및 대응 방안
탄소국경조정제도는 기후변화와 통상을 연계한 대표적인 제도라 할 수 있으며, 무역의존도가 높은 우리나라에는 큰 영향을 미칠 수밖에 없다. 그리고 이 제도를 도입하는 국가들은 산업부문의 탄소배출 감축뿐 아니라 자국의 신산업 육성과 미래 산업경쟁력 확보를 위한 목적을 함께 가지고 있어 국내에서도 우리의 산업경쟁력을 유지하면서도 세계적인 기후 통상정책 확대에 대비한 전략 마련이 시급하다고 할 수 있다.
먼저 정부 차원에서 CBAM으로 인한 우리 산업계의 피해를 최소화하기 위해 단기적으로는 부담 비용 최소화를 위한 전략과 장기적으로는 저탄소 경제로의 전환 노력이 필요하다. EU CBAM에서 제품 원산국에서 지불한 탄소가격에 대한 감면조건을 제시하고 있으므로, 정부 간 협상 노력을 통해 국내에서 시행 중인 배출권거래제와의 상응성을 확보해 감면받을 수 있는 방안을 강구해야 한다. 그리고 당분간은 국내 배출량 산정 방법론을 인정해 주고 있으나 향후 EU CBAM에서 제시한 산정방법론에 맞춰야 하므로, EU가 간접배출을 포함한 내재배출량 산정방식을 결정하는 과정에서 투명성과 공정성을 확보할 수 있도록 외교적 노력이 필요하다.
이와 더불어 국내 산업의 저탄소 경제로의 체질 개선을 위해 산업 구조적 특성을 고려한 지원 정책을 병행할 필요가 있다. EU와 미국의 탄소국경조정제도 시행 방안에 차이가 있지만, 산업 부문의 배출량에 기반 비용이 발생한다는 것은 동일하므로 궁극적으로는 산업 부문의 저탄소화가 요구된다. 그러므로 산업별 공정개선 및 기술혁신을 통해 직접배출량을 저감할 수 있도록 지원을 확대하고, 배출권거래제 인센티브 제도 및 할당 정책의 근본적 개선을 통해 산업 부문의 선제적 동참과 실질적인 탄소배출 저감을 도모할 수 있도록 해야 한다. 또한 배출권 유상할당을 통한 수입이 국내 산업계 탄소중립 전환에 효과적으로 재투자되고 환류될 수 있도록 제도를 재설계할 필요가 있다.
그리고 산업 부문의 배출량에는 간접배출까지 포함되어 있으므로, 간접배출량 저감을 위해 에너지전환 정책도 함께 강화할 필요가 있다. 국회미래연구원 분석 결과에서도(정훈, 2021), 2030년까지 재생에너지 발전 비중을 20%로 확대하고 에너지효율 10% 향상 및 CCUS를 통한 10.3백만톤의 탄소감축을 이행할 경우 2030년 CBAM 부담 비용이 10~15% 감소하는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라 RE100이 확산되면서 산업 부문 사용 전력의 저탄소화가 요구되고 있는 상황이므로, 에너지전환 정책이 탄소국경조정제도 대응뿐 아니라 산업 부문의 저탄소화와 경쟁력 확보를 위해 필수적으로 뒷받침돼야 함을 알 수 있다.
기업 차원에서는 EU CBAM에서 실제 배출량 정보가 충분치 않을 경우 불리한 기준을 적용받을 수 있어 기업별 탄소배출량 산정을 위한 데이터 측정·관리 체계 구축이 필요하다. EU CBAM 뿐 아니라 미국 청정경쟁법도 간접배출까지 포함하고 있고, 국제 ESG 관련 공시기준에서도 Scope 3까지 요구하고 있는 점을 감안하면, 직접배출뿐 아니라 공급망 전반에서의 배출량 측정과 정보관리 역량을 확보하고 단계별 배출량 저감 방안을 구체화할 필요가 있다. 그리고 정부 지원과 더불어 자체적으로도 탄소중립 경영 강화, R&D 투자 및 기술개발을 통해 공정 개선과 신기술 적용 등 제품 생산 공정에서의 탄소배출량 및 탄소집약도 저감 노력을 병행해야 한다. 또한, 탄소국경조정제도 도입으로 인한 추가 비용 부담과 영향은 전후방 산업으로 확산될 수 있으므로, 간접수출 기업들도 선제적인 대비가 필요하다고 할 수 있다.
탄소중립은 이제 세계 경제질서와 무역질서를 변화시키고 있으며, 탄소국경조정제도 뿐 아니라 다양한 형태의 탄소무역장벽이 생길 것으로 예상되고 있다. 국가 경제와 생존을 위해서라도 경제사회 전반의 저탄소화와 탄소중립 사회로의 전환을 위해 정부와 산업계가 함께 전략을 마련하고 노력해야 할 때이다.
정훈 국회미래연구원 연구위원 [email protected]
